Informacja Z. Mierzejewskiego z posiedzenia Zespołu TK ds. funduszy strukturalnych UE, które odbyło się 19.04.2010 r. Podczas obrad przedstawiono stanowisko partnerów społecznych Zespołu. Tematy ogólne zostały omówione i będą uwzględnione w końcowej wersji dokumentu, co do uwag szczegółowych MRR przedstawi stanowisko pisemnie.
Na spotkaniu przedstawiono informacje na temat realizacji PO IG, POIiŚ oraz PORPW. Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2010-2020.
I. Uwagi ogólne do dokumentu:
- Pod względem redakcyjnym do dokumentu mamy wiele zastrzeżeń. Takiej rangi opracowanie nie powinno mieć tyle mankamentów, powtórzeń, niejasnych różnych interpretacyjnie sformułowań oraz niepotrzebnych informacji.
- Redagując ostateczną wersję diagnozy należy dołożyć starać, aby nazewnictwo poszczególnych części było spójne z ich zawartością.
- Dokument strategiczny powinien określać politykę państwa w różnych okresach oraz system finansowania nie tylko z programów unijnych ale również z budżetu państwa.
- Nieprecyzyjne określenie relacji tego dokumentu z średniookresowymi strategiami sektorowymi strategiami dotyczącymi województw.
- Brak odpowiedniego umocowania instytucjonalnego KSRR. Nie jest jej miejsce określone jednoznacznie.
- Niejednoznaczne są zapisy założeń systemu zarządzania rozwojem Polski.
- Konieczne jest wskazanie obszarów tematycznych ośmiu średniookresowych strategii sektorowych których zapisy powinny zostać skoordynowane z treścią KSRR.
- Brak podstaw do identyfikacji potencjału województw, brak jednolitej metodologii, bazowanie na starych jeszcze sprzed kryzysu danych.
- Brak przypisanych środków na realizację.
- W wielu przypadkach brak przypisanych wskaźników, nie wszystkie są jednoznacznie interpretowane.
- Cele polityki regionalnej powinny zostać sformułowane w sposób zapewniający ich koordynację z politykami sektorowymi.
- Odnosimy wrażenie, że dokument był tworzony przez różne grupy mające na celu promocję swoich wizji tego dokumentu. Dlatego jest niespójny wręcz w niektórych momentach strategicznych sprzeczny. Poszczególne części powstały na podstawie trzech sprzecznych założeń wyraźnie zgadzamy się z oceną ex-ante w tym zakresie.
- Strategia przede wszystkim nie zawiera odpowiedniej diagnozy obejmującej w dostateczny sposób wszystkie, najważniejsze zagadnienia życia społeczno-gospodarczego, jak choćby kwestia poprawy warunków funkcjonowania mikro i małych przedsiębiorstw, które stanowią 90% ogółu przedsiębiorstw.
- Strategia nie zawiera merytorycznych podstaw do - niezwykle potrzebnej w tym dokumencie – identyfikacji potencjałów poszczególnych 16 województw. Przedstawiona diagnoza ma charakter wyłącznie przekrojowy, co nie m.in. nie odpowiada systemowi wspierania rozwoju województw w ramach funduszy strukturalnych (16 regionalnych programów operacyjnych), a według aktualnych informacji system ten ma być także utrzymany w następnym okresie programowania UE w latach 2014-2020.
- Strategia nie zawiera żadnych informacji na temat (przynajmniej przybliżonego) poziomu alokacji środków na realizację opisanych w niej celów. Mowa jest jedynie o stosunkowo małej puli środków na tzw. kontrakty terytorialne do 2013 r. W ogóle nie określono natomiast założeń dot. finansowania kontraktów terytorialnych po 2013 r., tym bardziej, że jest wielce prawdopodobne zmniejszenie budżetu UE na wsparcie polskich regionów z funduszy strukturalnych w ramach następnego okresu programowania UE.
- Z uwagi na rangę nadaną obszarom strategicznej interwencji (OSI) i faktyczne oparcieKSRR o koncepcję place - based policy, KSRR powinna poza ich ogólną definicją (str. 8) zawierać informacje o tym, jakie konkretnie obszary zostaną zaliczone do poszczególnych kategorii wskazanych w definicji OSI lub podawać kryteria, które będą warunkować ich włączenie do jednej z tych kategorii. Stosunkowo szeroka definicja rodzi obawy, iż za OSI będzie uznawane każde dowolnie określone terytorium (główny ośrodek miejski, obszar poza głównym ośrodkiem miejskim lub obszar problemowy), co jest niezgodne z zasadą koncentracji i selektywnej interwencji i może doprowadzić do nieuzasadnionego rozproszenia zasobów finansowych przeznaczonych na KSRR. Jakkolwiek przyjęcie na gruncie KSRR zasady, iż polityka regionalna dotyczy wszystkich regionów jest uzasadnione, to wobec ograniczonych zasobów precyzyjne określenie kryteriów wyboru podmiotów (obszarów) poszczególnych działań kierunkowych zdefiniowanych w ramach 3 celów szczegółowych Strategii wydaje się uzasadnione.
- KSRR de facto nie wskazuje w jaki sposób – poza ogólnym stwierdzeniem, iż interwencja w ramach polityki regionalnej będzie prowadzona w przypadku nie podjęcia działań w ramach strategii sektorowej lub jako uzupełnienia takich działań – zapewniona zostanie komplementarność pomiędzy KSRR a poszczególnymi politykami sektorowymi o podobnym zakresie (np. transport, energia, zasoby ludzkie, sprawne państwo.
- Brak jest czytelnego powiązania - np. w postaci graficznej - pomiędzy wskazanymi w KSRR wyzwaniami, w tym wyzwaniami o charakterze szczegółowym (str. 23- 69), a poszczególnymi celami i odpowiadającymi im kierunkami działań. Z KSRR nie wynika wystarczająco jasno, na które wyzwania odpowiada planowana interwencja w ramach polityki regionalnej. W konsekwencji ocena zasadności wyboru kierunków działań jest utrudniona.
- Część miar sukcesu celów 1 i 2 KSRR jest niemierzalna (podkreślenia). Biorąc pod uwagę charakter KSRR należy uznać to za błąd metodologiczny. Układ miar w ten sposób prezentowany jest niespójny (część miar jest mierzalna), a poziom realizacji celów w roku 2020 stanie się niemożliwy do prawidłowej oceny.
- KSRR jest dokumentem stosunkowo hermetycznym. Jakkolwiek treści tam podane są interesujące, to sama konstrukcja dokumentu nie jest do końca czytelna. W całym dokumencie występują wielokrotne powtórzenia tych samych wątków przekazywanych jednak w różnym układzie. Sposób sformułowania treści jak i sama objętość budzą też wątpliwości czy będzie materiałem zrozumiałym i czytelnym dla jego użytkowników. Zasadne jest przygotowanie Streszczenia podstawowych i kluczowych elementów strategii, które mogłoby mieć charakter operacyjny/ użytkowy, także w procesie jej komunikowania.
- Złym rozwiązaniem jest umieszczenie wszystkich miast wojewódzkich w tej samej kategorii obszarów strategicznej interwencji. Nie jest spójne z raportem Polska 2030.
II. Uwagi szczegółowe.
- Brak rozróżnienie pojęć obszary problemowe i obszary strategicznej interwencji.
- Interwencje transportowe włączono do interwencji przestrzennych a pominięto w tematycznych.
- Opis celu 1 nie odnosi się bezpośrednio do zidentyfikowanych wcześniej wyzwań rozwojowych.
- W opisie każdego z działań tematycznych należy określić elementy polityk sektorowych skoordynowanych z polityką regionalną.
- Nie może być zupełnego rozłącznego podziału na działania przestrzenne i tematyczne. Zestaw działań tematycznych musi odnosić się jednoznacznie do wyzwań rozwojowych.
- Część miar sukcesu celów 1 i 2 KSRR jest niemierzalna (podkreślenia). Biorąc pod uwagę charakter KSRR należy uznać to za błąd metodologiczny. Układ miar w ten sposób prezentowany jest niespójny (część miar jest mierzalna), a poziom realizacji celów w roku 2020 stanie się niemożliwy do prawidłowej oceny.
- Definicja partnerstwa (str. 70), mówi tylko o udziale podmiotów publicznych w tworzeniu i osiąganiu celów polityki. Brakuje w tej definicji odwołania się do podmiotów niepublicznych jako istotnych aktorów tego procesu (przy czym z dalszej treści wynika, iż ich udział jest przewidziany.
- Pominięto problem budownictwa mieszkaniowego co zdecydowanie utrudni rozwiązanie problemu mobilności na rynku pracy.
- Pominięto wskaźnik dotyczący rozwoju bazy dydaktycznej wyższych uczelni.
- Podcel 1.2.4 Brak przyporządkowanych wskaźników monitorujących i miar sukcesu, , co wskazuje na dodatkowe trudności związane z kwantyfikacją celu i przemawia za jego usunięciem w takiej formie.
- Siedmiu działaniom tematycznym przyporządkowano jedynie cztery miary sukcesu, odnoszące się tylko do wybranych z nich. Oznacza to, że nie wszystkie działania uznano za możliwe do ujęcia w sposób ilościowy. Należy przeformułować działania.
- Dzielnice biedy w województwach powinny być objęte interwencją w ramach celu 1 a nie 2.
- Wskaźniki monitorujące są zbyt płytkie, nie dadzą potrzebnych informacji. Należy dodać wskaźniki odnoszące się do aktywności zawodowej oraz do zjawiska depopulacji.
- Działania zgrupowane w celu 3 zostały podniesione do rangi celu. W takiej sytuacji szczegółowe zapisy spełniać muszą założenia, jakie postawione zostały przed celem.
- Brak miar sukcesu dla celu 3 powinien zostać wyjaśniony lub uzupełniony.
- W kierunku działań 3.2 dominuje ujęcie strategiczne i systemowe, brak jest natomiast działań związanych z podnoszeniem jakości zarządzania w administracji (zarządzanie operacyjne, zasobami ludzkimi, itp.), ukierunkowanych na profesjonalizację kadr. Proces certyfikacji instytucji czy mechanizmy wykonawcze oparte na warunkowości, bez nacisku na podnoszenie jakości procesów zarządczych wewnątrz instytucji, nie jest wystarczający, co potwierdzają doświadczenia z audytem zgodności (instytucje których zdolność systemowa została potwierdzona, radzą sobie słabo lub bardzo słabo z realizacją zadań wdrożeniowych). Odwołanie do systemu KSU jako modelowego jest błędne – ocena jakości usług w tym systemie jest bardzo zróżnicowana i przez długi czas, pomimo znaczących inwestycji, pozostawała na niskim poziomie. Obecnie prowadzone prace nad podniesieniem tej jakości (projekty systemowe PARP) nie dają jeszcze podstaw, aby traktować ten właśnie system certyfikacji jako wzorcowy w odniesieniu do administracji publicznej.
- Wskaźniki monitorowania celu 3 nr 4, 5, 6, 7 odnoszą się w większości do nakładów a nie rezultatów. Ich 100% osiągnięcie może nie przekładać się w żaden sposób na skuteczne i partnerskie wdrażanie działań rozwojowych. Liczba organizacji, liczba osób biorących w szkoleniach oraz liczba ewaluacji, jak pokazują doświadczenia perspektyw 2004-2006, 2007-2013 nader często pozostaje bez związku z tym jak polityka jest wdrażana. Te problemy diagnozuje także KSRR. Na przykład wskazuje się na niewystarczające praktyczne wykorzystanie ewaluacji. Autorzy KSRR zdają sobie sprawę więc, że to nie dostępność czy liczba ewaluacji jest problemem, alesposób ich wykorzystania. Podobnie w przypadku jakości kard administracji - pomimo ogromnych nakładów na szkolenia realizowanych w latach 2004-2010 jest ona również na gruncie KSRR kwestionowana.
W związku z powyższym, właściwym ujęciem dla wskaźników 4 i 7, faktycznie ukierunkowanym na skuteczność działania, a nie na samo działanie byłoby:
- Liczba opinii zgłoszonych przez organizacje pozarządowe, stowarzyszenia, partnerów społecznych i gospodarczych, w związku z udziałem w konsultacjach strategii rozwoju województw/Kontraktów terytorialnych
- Liczba rekomendacji z ewaluacji uwzględnionych w procesie wdrażania optyki regionalnej
W przypadku wskaźnika 6, w miejsce liczby pracowników biorących udział w systemie należy wprowadzić wskaźniki obrazujące skuteczność procesów zarządczych, takie jak np.:
- Poziom realizacji prognoz rocznych/ średniookresowych.
- Odsetek klientów instytucji publicznych wysoko oceniających usługi/ informacje dostarczane przez administrację
Odrębnym zadaniem, być może realizowanym w ramach strategii Sprawne Państwo, ale którego efekty zostałyby przełożone na instytucje wdrażające politykę regionalną, powinno stać się opracowanie systemu wskaźników ilościowo – jakościowych, wraz z narzędziami ich pomiaru i gromadzenia danych, pozwalających na ocenę skuteczności i efektywności procesów zarządczych w instytucjach publicznych (organizacja procesów administrowania).
W przypadku wskaźnika 5, dyskusyjne jest, czy liczba projektów zrealizowanych przy wsparciu funduszy UE jest miarodajna, jeśli chodzi o zarządzanie rozwojem. Dodatkowo nie wskazano, o czyje projekty chodzi (instytucji publicznych, wszystkie realizowane na danym terytorium
W posiedzeniu uczestniczył Przewodniczący FZZ kol. W.Siewierski.
Relacja: Zygmunt Mierzejewski
|
Komentarze